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来源：中国经济报告
解决雾霾问题，必须改变目前环保管理体制，强化环境污染出口管理和入口管理相结合，强化多种污染控制和全国联防联控相结合
张茉楠
目前，中国大气污染形势十分严峻，其中以京津冀、长三角、成渝、中原地区等尤为突出，PM2.5年均浓度已超过70微克/立方米，超过国家标准2倍以上，高于世界卫生组织（WHO）指导值7倍以上。雾霾发生频率之高、波及面之广、污染程度之深前所未有，持续大面积爆发的雾霾天气已演变为雾霾灾害。
雾霾已危及当今中国经济社会发展
1.持续严重的雾霾给中国造成较大经济社会损失。亚洲开发银行与清华大学公布《迈向环境可持续的未来—中华人民共和国国家环境分析》报告称，中国空气污染每年造成的经济损失，基于支付意愿估算高达3.8%。2012年，中国国内生产总值（GDP）总量为519322亿元，以1.2%计则达6232亿元，以3.8%计高达19734亿元。
2.持续严重的雾霾带来巨大健康损害。根据国家发展改革委的统计，2013年初，中国发生大范围持续雾霾天气，受影响区域包括华北平原、黄淮、江淮、江汉、江南、华南北部等地区，受影响面积约占国土面积的1/4，受影响人口约6亿人。2003年7月，由中国、美国和以色列科学家发表在《美国国家科学院院刊》中的《大气污染对预期寿命的长期影响：基于中国淮河取暖分界线的证据》的研究发现，长期暴露于污染空气中，总悬浮颗粒物（TSP）每上升100微克/立方米，平均预期寿命将缩短3年。
3.持续严重的雾霾已影响中国的国际声誉。中国大范围、长时间、高浓度的严重雾霾天气，受到国际社会高度关注，一些邻国甚至抱怨受到了中国雾霾影响，为“美丽中国”蒙上了阴霾。雾霾形成的不良印象，严重损害国家形象，进而影响投资、贸易、旅游等多个领域，成为建设“美丽中国”必须跨越的一道鸿沟。
中国雾霾成因极为复杂
对雾霾（PM2.5）的来源与构成，大部分研究认为主要来自于化石燃料，但具体研究数据分歧较大。国际绿色和平组织的数据显示，49%的PM2.5
来自燃煤，16%来自于机动车燃油。北京大学环境模拟与污染控制国家重点实验室的研究表明，化石燃料（包括煤和汽油）燃烧占到PM2.5来源的60%－70%，其他还包括工业与建筑扬尘、居民生活燃料等。
本质而言，雾霾不仅是一种自然现象，更是一种社会经济现象。严重雾霾频发是一定经济发展阶段的产物，这已被人类历史所证明。发达国家上百年工业化过程中也不断出现大气污染问题，在历史上发生过的英国伦敦烟雾事件、美国洛杉矶烟雾事件、比利时马斯河谷烟雾事件、美国多诺拉烟雾事件等世界八大污染事件中，有五个事件是工业烟气、汽车尾气等排放引起的雾霾天气造成的，另外三个事件也都是区域工业化高速发展导致的后果。在污染治理方面，英国用了50年，德国用了30年，日本用了20年，目前中国正经历煤烟型污染向复合型污染转变时期，成因比这些国家更为复杂，既有经济成因，也有体制成因。
1.雾霾持续频发与中国进入重化工快速发展时期密切相关。近十多年来，工业特别是重工业为中国经济不断创造增长奇迹。2003年以来，中国有6年实现了10%以上的增长速度。然而，高经济增长背后的生态成本和代价也十分高昂。产业结构重型化特征明显，单位产出的污染物排放强度高，污染物排放量大。2011
年，中国工业部门耗能占能源消费总量的比重约为70%，排放的二氧化碳为61.9亿吨，二氧化硫、氮氧化物和粉尘排放总量为0.59
亿吨。在工业结构中，处于主导地位的建材、冶金、石油炼化、火力发电、化工等占工业总比重达79%，生产过程中排放的工业污染占全国总污染的60%以上，尤其是五大高耗能产业聚集地的京津冀地区雾霾情况相当严重。
2.雾霾持续频发与化石燃料消耗的大量激增密切相关。根据英国石油公司（BP）最新的世界能源统计，中国能源结构中煤炭与石油占比分别达到65.9%和17%，清洁能源占比仅为17%。与之相对，全球能源结构中煤炭与石油占比为31.1%和22.5%，清洁能源占比达46%。2000－2012年，中国煤炭消耗从15.2亿吨增至39.1亿吨，涨幅高达128%。煤炭在能源结构中占比在2011年已接近七成。国际绿色和平综合近期有关灰霾与大气污染的研究表明，燃煤对霾污染的直接贡献占1/4
以上，对于有采暖期和非采暖期之分的城市，燃煤在冬季的贡献率远大于其他季节。
3.雾霾持续频发与快速粗放的城镇化进程及发展模式密切相关。公开资料显示，2009年全国机动车排放污染物5143.3万吨，其中氮氧化物583.3万吨，颗粒物59.0万吨。2012年，汽车尾气至少排出二氧化硫11万吨。根据中国环境科学院的数据，2013年最新研究发现，上海的机动车尾气造成的大气中细颗粒物污染的“贡献”在全国最高，已达50%。此外，在城镇化发展过程中，工业与建筑扬尘导致PM2.5大量产生，对大气环境造成较大污染，特别是在人口聚集、资源聚集、生产聚集的（特）大城市，雾霾更成为无法避免的“负外部性”。
4.雾霾持续频发与环境治理理念和管理体制滞后密切相关。对于日益严峻的雾霾形势，近几年环保部门也采取了诸多治理措施，但空气中PM2.5浓度并未得到实质性改善，这与环保管理体制滞后有很大关系。中国环保体制凸显“九龙治水”的特点，根据《环境保护法》规定，现行环保管理体制是以行政区域和部门分工为基础，比如二氧化碳等温室气体排放由国家发展改革委主管，而一氧化碳、二氧化硫等空气污染物则主要由环保部主管。此外，由于法律规定各级环境保护执行主管部门对本辖区环境保护实行统一监管职责，但由于没有权威的协调机构作为保障，环保部门很难真正把其他部门协调起来，分工不清，联动不畅，环保部门独力难支。
加大改革力度，探索雾霾治理新模式
治理雾霾不能“头痛医头”，更不能“零打碎敲”。解决雾霾问题，必须加快改革步伐，在转变经济发展方式上下功夫；必须改变目前环保管理体制，强化环境污染出口管理和入口管理相结合，强化多种污染控制和全国联防联控相结合，积极探索雾霾治理新模式。
（一）加快推动
“大环保”体制改革，强化顶层设计，综合治理。
1.加快推动环保体制改革，成立“大环保部”。雾霾现象只是中国生态环境恶化的缩影，除此之外，水污染、土壤污染等也已非常严重，迫切需要建立以综合生态系统管理为职能的
“大环保部”，或设立高级别的环保协调机构，改变多头管理、分散管理的局面，实现全国环境保护垂直管理，区域管理和综合管理，研究拟订国家大气治理发展战略，完善生态建设咨询评估机制，并统一发布大气污染分析评估报告。
2.加快推进环保立法，加强法律和行政监督。当前，要把《大气污染防治法》的各项措施落实到位。同时，要进一步落实《环境影响评价法》、《节约能源法》、《可再生能源法》和《循环经济促进法》等相关法律，加大污染治理的法律保障，以及环保部和其他部门的联合执法。
3.健全环保信息公开制度和“追溯问责制”。阳光是最好的“防腐剂”，加快推进环境保护的政府决策和企业生产经营信息的公开制度，同时，建立“追溯问责”制度和环境公益诉讼制度，让用污染代价创造GDP的环境危害无所遁形。
4.引入“第三方治理”和市场化环保手段。当前环境污染治理效率低下与“谁污染、谁治理”的政策导向有关。要按照“排污者付费、治污者赚钱”的原则，推行
“把治污权交给第三方”的管理模式，并可以通过合同能源管理、能源管理师制度等节能服务新机制改善能源管理，城镇污水、垃圾处理和脱硫、脱硝设施运营基本实现专业化、市场化、社会化。
（二）加快调整重化工业结构，推动产业升级转移。重化工业总体分布在东北、华北以及沿海地区，具有明显的集聚性。“过密”的工业布局，使有限的资源难以得到合理分配，加重地区环境污染的隐患。要通过推动产业布局调整，逐步疏散京津冀、长三角、珠三角等大气污染严重地区的重化工业产能，逐步降低大气污染严重区域的煤炭消费量。建立产业分工和转移的利益协调机制，加大重化工产业的技术创新和升级，避免产能转移“重化扩散”。
（三）重新谋划能源布局，坚持实施能源消费总量控制。中东部地区经济较发达但能源匮乏，而西部地区煤电、水电、风电资源充沛，建议一方面可以通过特高压西电东送，另一方面，凡具备条件的地区可集中建设坑口电站，加大煤炭就地转化为电力的力度，实现输煤输电并举。
坚持“能源消费总量控制”，在能耗总量分解上，应综合不同地区经济发展水平、产业结构、节能目标等因素，把能耗指标差别化分配给各地区；引入市场机制，建立能源量指标交易置换制度，实现不同企业、不同地区间的配额交易；建立健全能源与碳排放监测平台，真正发挥“能源消费总量控制”对能源结构转型的倒逼作用。
（四）倡导低碳发展理念，推动绿色新型城镇化发展。一是在生产领域，强化企业排放标准，加快与空气治理相关的低碳技术开发应用；二是在交通领域，提高汽柴油和市场准入标准，加快推广汽车加装催化转化和PM2.5过滤器装置，全面放开新能源汽车的购买和使用，加快城市和交通网络的新能源汽车配套设施建设；三是在建筑领域，全面强制推广城市建设扬尘抑控措施和控制标准，对建筑工地扬尘措施不到位的实行一票否决的停建制度。
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