来源：中国经营网

在紧张催促地方政府及时按目标计划开工保障房的同时，对于确保“十二五”期间将陆续建成的3500万套保障性住房公平分配与严格管理，国务院已经开始有所考虑。

日前，国务院两位高级官员就对广东省政府上报的《建立健全公正的保障性住房分配与管理机制的建议》先后做出批示，并由国务院办公厅批转至包括住房和城乡建设部(下称“住建部”)在内的各相关部委以及地方政府，要求尽快在全国范围内建立起符合当地需要的保障性住房“轮候”制度，以确保保障性住房的公平分配和动态管理。

所谓“轮候制”是一种对保障性住房申请人先行进行资格审核和准入的制度，并根据通过审核符合保障性住房资质要求的人员信息建立数据库，而后再根据保障性住房建设进度对已通过审核的申请人先后次序分配保障性住房或购买资质的管理制度。目前，全国只有北京、深圳等少数特大型城市建立了这项全面的轮候制度。

全国“轮候”

在北京等特大型城市已经运行超过两年的“保障性住房轮候制度”(下称“轮候制”)在全国保障性住房建设“大提速”的背景下，恐怕将在全国范围内进行推广。

“确实有国务院领导做了关于保障性住房方面的批示。”9月7日，住建部一位官员向《中国经营报》记者证实。在此之前，多位权威人士称，国务院总理温家宝、副总理李克强分别就一份《建立健全公正的保障性住房分配与管理机制的建议》（下称“建议”）做出批示，要求全国各地要结合自身情况，尽快建立适用于当地的保障性住房轮候制度。

不过，对于批示的内容以及批示领导的身份，这位住建部官员表示不便发表评论。

记者了解到，这份“建议”系经由广东省政府上报至国务院。在此之前，中共中央政治局委员、广东省委书记汪洋曾专门就保障性住房的开发、建设、管理以及解决城镇中低收入人群、城市新移民等群体的住房困难问题在包括广州、深圳等地进行了周密调研。

在此次调研中，汪洋听取了来自政府分管部门、保障性住房开发、建设、管理企业、学界以及保障性住房应保人群的建议。其中，对于轮候制建立是各方都陈述的共同点所在。汪洋随后便要求相关方面就此撰写报告，经由广东省政府上报国务院。

“轮候制”最早起源于新加坡。新加坡住房发展局副局长曾以新向记者介绍，该制度的核心即在开发建设保障性住房(新加坡称组屋)之前，先行受理公民的申请，再进行资格审核，并将通过资格审核的申请人按照先后顺序进行排序，在组屋建成后，征求个人意见，按顺序进行保障性住房的分配。

在此之前，中国内地只有北京等特大型城市初步建立了“轮候制”。一位接近住建部的权威人士称，国务院两位高级领导批示并转发了这份报告后，还专门在新近召开的保障性安居工程工作协调会上向地方政府传达精神，要求尽快建立健全“轮候制度”。

总量预估

从2010年开始，中央政府对于保障性安居工程的投入逐年加大，且任务指标不断提高。2011年，全国新开工建设保障性住房任务定为1000万套。而“十二五”期间，中国内地的保障性住房开工建设总量任务指标将达到3500万套。

这一任务指标，史无前例。“从我个人角度看，这样的任务指标带有很大的政治任务性的成分，开工建设、供应量是一方面，但另一方面，是否应该以一种更科学的工作方法，对保障性住房的总需求有所预估，这样无论中央政府还是地方政府的工作，都能更加有的放矢。”清华大学公共政策研究中心副主任孙刚明向记者表示。

2010年前，住建部曾将廉租住房的开工建设、竣工交付总量定为750万套。住建部内部人士告诉记者，750万套廉租住房的任务指标，是根据民政部计算、统计并提供的相关材料定出，由于民政部统计的口径中，全国城镇处于“低保线”以下的家庭户数约为750万户，而作为保障“低保户”住房的保障性住房，达到750万户就可以实现“应保尽保”。

不过，对于此次2011年保障性住房安居工程1000万套以及整个“十二五”期间3500万套的指标是如何计算得出的，这位内部人士并未作出详细解释。

“通过轮候制度，可以比较准确地预估出未来一段时间内的保障性住房的需求总量。”一位曾常年在新加坡工作的房企负责人告诉记者。“因为申请是脱离于现有房屋的，不是有了一个保障性住房项目才去申请审核，这样的话申请的规模就会有一定的上限，脱离于现有的房屋申请，就是你只要需要，政府就可以审核，审核通过的量，实际上在相当大的程度上，反映了未来一段时间内保障性住房的需求总量。”他说。

退出难题

2007年，北京市政府颁布《北京市经济适用住房管理办法(试行)》和《北京市城市廉租住房管理办法》，由此，北京成为保障性住房实施轮候管理制度最早实施的一批城市之一。此后，深圳市也实施了轮候制度。除特大型城市外，乌鲁木齐也在廉租住房领域实施了轮候制度。

“新加坡的轮候制度和我们还不是完全一样，他有一套比较完整的退出机制，你一旦超出保障的标准，就要搬出去，但是我们这套轮候制度中，到现在为止，退出还是比较大的问题。”前述房企负责人称。

目前，住建部已经开始起草2012年度的保障性住房指标任务，在总量与2011年保持稳定的前提下，对结构进行调整，进一步增加公共租赁住房所占的开工建设比例。这意味着，在廉租住房继续稳定的基础上，租赁型而非产权型的保障性住房的比例将继续增加。

“我们有些担心，现在建设的问题还是小问题，钱到位、地到位就能开工，但难的是以后的管理，准入审核还好，我们担心最难的就是退出，一旦住进去，超过标准了不退出来，我们能动用的强制手段很少，而且，使用强制手段还要考虑社会稳定的问题。”河北省建设厅的一位官员向记者表示。在2011年河北省认领的保障性安居工程任务指标中，公租房的比例超过60%。

这位官员告诉记者，退出难题主要是两个方面，一个是上面提到的退出问题;二是政府如何掌握入住公租房或者廉租房的人群的收入变化问题，“这一点，我们基本上还是靠人力外调等方式来解决，但是总量一旦扩大，如果仍然仅仅依靠这个手段，难度就非常之大。”他说。

记者了解到，新加坡之所以能在组屋轮候制度中实现较好的“退出”，主要是由于其国内完整建立了一套集合个人税收、房屋权属、个人信用、身份证管理的“一张卡”管理体制，从而实现对其收入条件变化的情况有及时的了解。

“只有准入没有退出的轮候制度，不是一个健全的轮候，因为那就是一个不断增加总量的轮候制，这方面恐怕需要政府做更多的工作。”中国房地产学会会长陈国强告诉记者。